XX縣土地流轉調查報告
一、 農村土地流轉的新形勢
農村土地家庭承包經營，實現了農產品供需總量平衡，豐年有餘。農村經濟發展進入結構調整新階段，家庭經營受小生產與大市場的制約存在不少問題。突出表現在兩個方面：一是受資金、技術、資訊限制，產業結構趨同、產品單一、品質不優，商品化、產業化程度低，難以適應激烈競爭和瞬息萬變的市場。二是土地平均承包不能滿足農民增收致富需要，農村勞動力大量轉移，有田無人種與有人無田種同時並存。尊重市場規律，按照效益優先原則，在穩定家庭承包經營制度基礎上，創新土地經營機制，探索土地使用權流轉是農業發展的客觀要求。
縣委、縣政府十分重視農村土地流轉工作，主管部門積極工作，發揮職能作用，使我縣土地流轉探索取得初步成效，從第二輪土地延包工作後至20xx年6月30日，全縣共有農村土地流轉143宗，面積20xx6.44畝（除水面、林地外），其中田3727.83畝，土2573.51畝，四荒地13845.1畝，涉及農戶5914戶，其中流轉的田土面積佔全縣耕地面積的1.02%。這次統計範圍是指簽訂有流轉合同的部分，不含農戶間零星託管，即沒有簽訂合同的農戶間自願協商的土地互換、轉包等不包括在內。流轉的土地主要用於農業規模經營，涉及油菜制種、水果、蔬菜、蠶桑、水產養殖等經濟專案。流轉的形式有反租倒包、轉包、租賃、互換等，全縣湧現了一批如“渝黃一號”、“三合水庫生態園”、新民藕魚工程、蔬菜、蠶桑、苗圃等農業產業化示範專案或龍頭企業。
土地流轉對改造我縣傳統農業，優化農業農村經濟結構，經濟社會發展產生巨大而深遠的影響：
一是創造了區域特色農業，形成佈局合理，規模經營，特色突出的沙坪“渝黃一號”油菜制種基地、太平牡丹旅遊區，七橋藕魚工程、三合生態農業科技園等名特優新稀專業生產區。二是湧現了大中型農業龍頭企業，提高了農業組織化程度。利農一把手公司、猴王集團、桂溪生態園開發園、新民優質蠶桑示範園等一批經濟實力強、科技水平高、經營機制活的新型農業經營典型。三是增強了可持續發展後勁。承接業主自籌資金，自帶技術、資訊、人才投資土地綜合開發，修道路、興水利、建科研基地、商品生產基地、加工基地。僅渝黃一號基地投資上千萬元修建科研所、育種溫室、良種儲備庫。四是營造了墊江投資環境和提升了墊江品牌，隨著利農公司落戶我縣，農業資源優勢、區位優勢、發展潛力和獲利環境被國內外客商看好，先後有日本、韓國、馬來西亞客商考察，相繼引進通和藥業、天力公司等一批品牌企業和廣州XX區公司、宜昌開發公司等骨幹企業。渝黃一號油菜居國際領先地位，成為中國農業的矽谷，創造了墊江優質油菜名牌，良種銷往湖北、安徽等10多個省市，佔領國內近半市場。五是走出了農業產業化模式。企業與農戶以合同訂單把家庭經營過渡到公司+農戶、科技+農戶、基地+農戶，農民接受企業現代經營理念和制度化管理方法，農民按照市場資訊、經營戰略、經營目標實施標準化生產，到時發工資，促進市場觀念、科技知識、身份、生產、生活方式轉變和提高。六是提升農業素質，增加了農民收入。特色商品生產基地生產出批量優質高效農產品，適銷對路。流轉土地農民不付種地成本，不擔市場風險和自然風險，穩定獲取土地出讓金收入，更能從企業務工中獲取勞務收入。渝黃一號基地每年每畝支付勞工工資500元，計80餘萬元；新民朱學平蔬菜基地60餘畝一項今年支付勞動工資6萬元左右。據初步估計，每畝流轉地年平均支付勞務工資在200元以上，全縣流轉地20xx6畝，農民從務工中獲收入在400萬元以上。利用渝黃一號基地油菜花，今年產純天然蜂蜜5000餘公斤，產值8萬元；畢橋村支書胡榮華，今年在油菜花盛開季節辦農家樂營業收入8萬餘元，利稅近3萬元。
當前，土地流轉適逢良好機遇。近兩年的積極探索，積累了有益的經驗；進入wto，生產要素的合理流動和優化配置是大勢所趨；特別是中央專門下發關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知，要求引導農村土地使用權流轉健康發展。我們應抓住機遇，制定積極的農村土地政策，積極探索土地流轉辦法，加快全縣經濟社會發展的步伐。
二、 新形勢下的新問題
土地流轉是農業農村經濟體制改革深入發展中的新事物。新情況、新問題的出現是事物發展的正常現象。主要存在以下幾個方面的問題：
1、認識不足，重視不夠。一是部分基層領導和有關人員認為土地流轉是農戶自己的事，應由農戶和業主自由協商，與鄉鎮村社無關，不加強管理，對之採取聽之任之的態度；農民的戀土情結、小農經濟等意識較嚴重，有的農民甚至還存在金不調銀不換的思想，嚴重阻礙了土地的合理流轉。二是對土地流轉採取行政命令，有的鄉鎮或村社為了實施形象工程、政績工程或完成某項工作考核任務，對業主許以各種承諾，不尊重農民的意願和堅持民主協商、公開、公平的原則，採取強迫的
手段，促成土地流轉的實現，以完成工作任務。
2、監督管理不力。2000年，為了加強對農村土地流轉的管理，縣農業局通過廣泛的調查研究，根據《XX市農村合作經濟組織承包合同條例》，制定下發了《XX縣土地流轉管理辦法（試行）》，用以指導全縣農村的土地流轉管理工作，並獲XX市農業局科技進步二等獎。一年多來，土地流轉管理因為各種原因，試行辦法管理的力度不夠，鄉鎮基本上沒有按試行辦法操作。各鄉鎮農業服務站因體制原因，機構改革後農經站屬事業編制，鄉鎮承包合同管理機構沒有建立或及時調整，機構不健全；而農經站從事以農民負擔、土地承包、集體資產三大管理為主的行政管理、行政監督、行政執法工作，既無收費權利，也無經營專案，許多農經幹部連基本工資都難以保證，在為生計發愁，未主動介入土地流轉管理工作，現在的農村土地流轉基本處於無序狀態。
3、政府未及時出臺土地流轉的配套法規政策和制度性檔案，政策宣傳和引導乏力，社會化服務滯後，流轉環境不夠好。土地資產評估、流轉知識培訓跟不上，資訊、服務處於盲區，使一些地區土地流轉較為困難，土地撂荒嚴重。二是部分農民自發流轉，做法各異，弊端較多。農民口頭交涉，承讓雙方權利義務不明確，稅費負擔難以落實；有的將基本農田轉作非農產業用地；個別地方發動群眾不充分，幹部包辦代替，流轉糾紛屢有發生。如合尤金錢村2000年3月流轉70餘畝土地，期限25年，20xx年初解除合同，給業主造成了較大的經濟損失。
4、農村土地流轉合同的簽訂不規範。
（1）、面積不實。據調查，有的鄉鎮土地流轉簽約時，是按照第二輪土地承包時的習慣面積計算的，而不是以實際丈量面積簽訂合同。一般而言，習慣面積都大於實際面積，但實際面積和習慣面積的真實差距一些業主和農民心中無數。
（2）、土地流轉期限。有的在簽訂農村土地流轉合同時，超過了第二輪土地延包合同的`剩餘期限。縣委[1998]6號檔案明確規定第二輪土地延包期從1998年7月起一定30年不變（集體所有的四荒地除外），而我們調查中有一個土地流轉合同是從2000年10月27日起至2030年10月26日止，超過了第二輪承包的剩餘期限。
（3）承包費問題。許多土地流轉合同的期限較長，如以貨幣為物件支付轉包費，難以預料今後物價的升降情況，有可能給承包戶或農民造成損失，進而引起合同糾紛，因此以貨幣方式支付租金或轉包費應考慮物價因素的影響。如以實物方式支付轉包費或租金也應考慮生產力發展水平等因素的影響。有的鄉鎮在確定租金時沒有參考本縣其它地方的水平，確定的標準較低，損害農民的利益。如有一個鄉鎮將農民的田租給業主發展蠶桑，給農民的補償是每年每畝600年稻穀，並且是按習慣面積計算，明顯低於我縣其它地區的水平。
（4）合同條文的語意表達問題。一是合同簽訂中在關鍵字句上有塗改現象，並無雙方同意更正的任何標記。二是語意模糊，表達意思不清的現象較突出。三是有的合同雙方責、權、利不對等，顯失公平。如一旦發生合同糾紛，農業承包合同管理機關或人民法院將難以辯別合同雙方的真實意圖，給業主或農民帶來損失。
三、 土地流轉的基本思路
農村土地流轉的基本思路，以發展為主題，以經濟效益為中心，培植龍頭企業；依靠經營體制和機制創新，調整優化農業農村經濟結構，增加農民收入。在流轉原則上，堅持維護農村集體土地所有權，長期穩定農戶承包權，依法流轉使用權。在流轉目標上，依靠各方面的優勢組合，實施耕地規模集約經營，發展優質高產高效農業。積極開發非耕地和低效益地，發展特色農業、生態農業和可持續農業，滿足人們不斷增長的物質文化生活需要。在流轉方向上，依靠科技成果轉化和實用新技術運用，著力市場資訊、資金、勞力和先進管理經驗有效對接，建設一批有特色、有優勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的商品生產基地和現代農業示範區。在流轉方式上，堅持農民與業主自主選擇。
四、 措施和建議
土地流轉問題實質上是生產要素的合理流動和優化配置與現代生產經營方式、體制、機制等生產關係相適應，促進經濟社會協調發展的問題。必須按照中央檔案的要求，從健全完善社會主義市場經濟體制高度，做好以下幾個方面工作：
1、 提高認識，掌握工作主動權。土地流轉歷來是黨在農村的重要政策，早在土地承包初期，1984年中央1號檔案明確提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中。1992年在黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制目標中，再次明確把培育農村土地市場，促進土地流轉作為一項重要政策加以推進、實施。去年底，中央專門下發關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知，強調要求採取有效措施正確引導和規範農村土地使用權流轉。
按照中央通知精神，各級領導重新認識“土地問題是農業農村工作的核心，是農村穩定的基礎。”要按照***“三個代表”重要思想，加強黨的
農村政策的學習和宣傳教育，正確引導和規範農村土地流轉工作，確保農村土地的合理使用，為土地流轉提供法律政策服務，維護農民長遠利益。
2、 修訂完善《XX縣土地流轉管理辦法（試行）》，規範流轉秩序。土地流轉是集法制性、經濟性、社會性於一體的體制和機制創新。應在總結成功經驗的基礎上，修訂《XX縣土地流轉管理辦法（試行）》，確立其在我縣經濟社會改革中的地位，與集體經濟組織、家庭承包經營之間關係。明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程式、使用權的確認、管理機構及其職責，各方面的權利、義務、糾紛處理及法律責任。並對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑑證等做出明確要求。真正使土地流轉走上法制化、規範化軌道。
3、 加強政府引導，著力政策推進。土地流轉處於起步階段，政府引導尤為重要。第一，以政策服務為中心，營造流轉氛圍。出臺專門檔案，召開專門會議，全面宣傳貫徹黨中央土地政策，解除部分基層領導和群眾思想疑慮。結合實際，制訂鼓勵流轉的政策，特別明確土地開發利用政策，輕稅薄賦政策，權益保障、環境、信貸、服務方面政策。第二，綜合規劃，選好發展專案。按照區域化、特色化、產業化思路，進行規模經營、集約經營規劃，著力招商引資。第三，強化組織協調，明確部門分工，專門機構管理，一條龍服務。充分調動村社基層組織積極性，廣泛聽取群眾意見，依法完善前期流轉中的遺留問題，積極組織競爭流轉。
4、 構築流轉載體，催生市場體系。首先是培育承接業主，總結表彰一批示範典型企業，招商引資一批內外資業主。其次，建立一批流轉中介組織。從事土地資訊收集、整理、廣告、政策諮詢、信用擔保，開展土地資產評估、物資供應服務。形成縱橫聯合、政策配套、資訊共享、服務高效的配套體系。再次，建立市場規則，維護公開、公平、公正的競爭秩序，防止下流轉指標、用行政手段搞拉郎配等現象發生。
5、 加強土地基礎設施建設，提升土地價值。農業基礎設施落後是制約土地流轉的重要原因。改善土地生產條件，創造流轉優勢。一是加強農業綜合開發，大力改造中低產田土，配套完善水利排灌設施，建設穩產高產農田。二是以生態建設為中心，治理水土流失，防治汙染。三是加強以道路、電信、電網、供水等為主體的生產生活設施建設，增強綜合開發利用能力。
6、 大力發展非農產業，促進農村人口和勞動力轉移。農村人口和勞動力轉移是合理調整生產力佈局，紮實推進產業升級的重要標誌，也是土地流轉的必然要求。一是著眼農產品多層次增值，大力發展農副產品加工業、營銷業、儲藏、保鮮、包裝產業。重點圍繞龍頭骨幹加工業擴規模上檔次，吸收大量農村人口轉移到產前、產後或二三產業穩定就業。二是積極發展鄉鎮企業，抓住西部大開發機遇，吸引一批名牌企業和對口支援企業及專案落戶我縣，以東部資金、技術、裝置、經驗建設一批新型龍頭企業和支柱產業。三是加快以產業為支撐的小城鎮建設，擴大規模，完善功能，吸引農村人口和勞動力安居樂業。四是開發旅遊資源，發展配套觀光休閒服務產業。同時加強與發達地區及企業聯絡，積極向國內外市場發展勞務輸出。
7、 堅持市場導向，多種渠道流轉。以專案開發為著眼點，招商引資；核心企業為龍頭，實施特色資源開發；招標投標為基礎，競爭承包；使用權為紐帶，建立新型專業合作組織；以科技實體為主力軍，建設各型現代農業示範區；委託代耕，互相調換，子女繼承等都是適宜的流轉渠道。各種渠道流轉的具體形式多種多樣，關鍵是從實際出發，承讓雙方選擇最合適的渠道和形式，實現優勢互補，經濟雙贏。共同承擔可持續發展的責任。
8、 健全機構，強化職能。縣上要及時調整充實縣農業承包合同管理委員會及其成員，主管部門要切實履行職責，做好農村土地流轉的指導和管理工作。鄉鎮相應建立或調整農業承包合同管理機構，並落實專人辦公，報縣農業局備案。根據農經站履行農村土地承包、農民負擔、集體資產與財務的三大行政管理工作職能，將農經站納入參照公務員管理的事業單位，人員工資、必要的工作經費納入同級財政預算管理。同時農經部門要加強對農村土地流轉情況調查研究、分析、彙報，密切注意發展動態；指導農村土地流轉合同的訂立，及時辦理因土地流轉引起的合同變更、解除、重訂和使用權的確認工作。搞好合同鑑證，建立流轉合同檔案，引導業主與農戶建立合理的利益聯結機制，及時調解和處理土地承包、流轉合同糾紛。在確保我縣農村社會長期穩定的前提下，加快農業產業結構調整步伐，促進我縣農村經濟持續、快速、健康發展