論文摘要：我國土地徵收補償標準低、範圍窄，不僅損害了農民的利益，而且影響中國經濟的長期穩定發展。根據“特別犧牲說”，在徵地中應當確立按照“所有權人所失去的，而不是徵收者所得到的”作為補償原則。在我國特定的土地制度下，農村土地的市場價值不是徵地中“所有權人所失去的”，因而不應成為補償的標準。農民在擁有土地時享受到的利益才是土地被徵收後“失去的”內容。因此，需要正確評估失地農民的利益損失，按照農民在徵地中“所失去的”為依據制定補償標準和範圍，才是保護農民利益的適合國情的有效方法。
論文關鍵詞：土地徵收 補償水平 補償原則
一、我國土地徵收補償水平的現狀
1.徵地補償範圍窄。我國《土地管理法》第47條的規定，徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地徵收補償範圍嚴格限定在與被徵收土地有直接聯絡的經濟損失上，與被徵收土地有間接聯絡以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償範圍。按照現有規定，不僅那些難以量化的非經濟上的損失未列入補償的範圍，而且那些可以量化的財產上的損失，比如殘餘地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失，以及其他因徵地所產生的必要費用，如臨時租房費用、律師或專家的代理費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償的範圍。事實上，殘留地和相鄰土地受損很常見，比如被徵收的土地可能導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失。另外，被徵用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產力，比如水汙染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。我國土地徵收補償範圍過窄，無法補償被徵地人所遭受到的全部損失，勢必導致農戶生活水準的下降，從而侵犯相關當事人的權利。
2.徵地補償標準低。與補償範圍過窄同時存在的問題是補償標準過低。《土地管理法》第47條規定，徵收耕地的土地補償費，為該耕地被徵收前3年平均年產值的6至10倍。徵收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被徵收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被徵收耕地的安置補助費，最高不得超過被徵收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被徵收前3年平均年產值的30倍。同時，《土地管理法實施條例》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，真正能夠到達農民手中的只有安置補助費，按照現有的規定，失地農民能拿到的安置補助費最多隻有土地年產值的4至6倍，如果地少人多，那麼每個農戶拿到的補償費會更低。因此，雖說經修訂後的補償標準較原來提高了許多，但對失地農民來說，仍然過低，試想，如果土地不被徵收，農民可以在集體土地上承包經營至少20多年（許多農村的新一輪承包才開始幾年），這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益，相比之下，6倍的徵收補償額顯然不足以彌補農民的損失，不足以保障發展再生產。土地是農民的命根子，它不僅是農民生產經營的基礎，而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下，更具有重要的保障功能和歸依功能，對社會的穩定和經濟的發展存在著廣泛的潛在影響，農民一旦失去土地，就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的徵地補償費只體現了農村土地作為勞動生產資料價值的一面，而對於農村土地本身所具有的養老保障、醫療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能，以及被徵地滅失後所產生的連帶損失的補償均未能充分體現，充其量只能滿足於解決失地農民眼前的經濟利益，對於土地本身承載的各種價值功能體現明顯不足。
二、提高我國土地徵收補償水平的理論思考
明確徵地補償制度的理論基礎，有助於合理地認識對被徵收人補償行為的性質和責任，合理的理論基礎也是依法確立公正的補償範圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前，世界各國的徵地補償理論依據大致有以下幾種：既得權說、恩惠說、社會職務說、不當得利說、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中，“特別犧牲說”具有較強說服力，在實際當中為大多數人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為，一方面隨著社會經濟的發展，國家機能與日俱增，國家公法上活動損害公民權利的現象時常發生，而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的，故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然，但出於公平正義的要求，這種犧牲必須公平。若有不公平情形，片面令人民承擔，則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產權都不是絕對的，其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制，但這種限制不能超出內在的限度。在他看來，使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人，造成其財產上或人身上的損害，便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此，這種犧牲不應該由他個人來負擔，而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式，有組織地予以平均化，即經由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調，由於在公法領域中，“賦予”與“剝奪”全集於單一國家，所以國家予特定人以利益時，應徵收費用，對特定人的財產為損害時，亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神，並求得國家公益與個人利益之間的協調。
“特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋，同時還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基於公共利益需要而實施的徵收等行為，實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔，構成了特別犧牲，從社會的角度來看這是不公平的，因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說，對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在，其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償範圍必須包括所有“特別犧牲”的內容，補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度，因為，如果沒有消除全部的“特別犧牲”，不管剩餘多少，程度如何，類別怎樣，都意味著“特別犧牲”仍然存在，按照“特別犧牲說”的理論，就仍然需要給予補償，直至“特別犧牲”完全消除為止。可見，補償的發生和程序完全由“特別犧牲”來掌控：“特別犧牲”產生，補償進行，“特別犧牲”消失，補償停止；“特別犧牲”大，則補償多，“特別犧牲”小，則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被徵收者所受損害的評價，是從被徵收者的角度進行的衡量，也就是說，被徵收者的得失內容與程度是決定補償範圍和規模的最根本因素。因此，補償的原則應當確定為按照“所有權人所失去的，而不是徵收者所得到的”來進行補償。因為“徵收者所得到的”是徵收行為之後的另一件事情，它與補償的原因及目標無關，自然也不應成為衡量補償高低的槓桿，權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償的原因和決定補償多少的標尺。