一、氣候變化談判的現狀及問題的提出
(一)多邊談判情況
目前,聯合國是應對氣候變化的主要多邊協作機制。在聯合國的努力下,各國通過了一系列關於氣候變化的協定,包括1994年全球第一個環境協定《聯合國氣候變化框架公約》、1997年通過的規定了2008—2012年第一承諾期工業化國家減排承諾和減排機制的《京都議定書》、2007年的“巴厘島路線圖”。溫室氣體減排不僅是一個環境問題,而且關係到各國的具體經濟利益。在2009年哥本哈根全球氣候談判中,各國分歧很大,未能達成有效協定。美國、一些歐洲國家提出了多項貿易談判建議,試圖將氣候變化和貿易掛鉤,對沒有采取減排措施或未達到減排目標的國家實施相應的貿易限制,但氣候與貿易的談判不屬於聯合國的工作範疇。世界貿易組織(WorldTradeOrganization,WTO)不是全球環境保護組織,它的能力只限定在“與貿易有關的環境政策”上[1]。儘管如此,自關貿總協定(GATT)以來,有關環境與貿易問題的討論就從未停止過。《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》簽署後,WTO成立了貿易與環境委員會。2001年,多哈部長級會議明確了新一輪談判中的貿易與環境問題,具體談判內容有三項:(1)明確WTO規則和各種多邊環境協議中貿易條款的關係;(2)各種多邊環境協議的祕書處與WTO相關委員會之間的常規資訊交流;(3)減少對環境產品及服務的關稅及非關稅壁壘。《多哈宣言》還指示WTO貿易與環境委員會對以下問題進行研究:(1)環境措施對市場準入的影響,尤其是對開發中國家的影響;(2)與WTO智慧財產權協議相關的問題;(3)環境標籤問題。可見,WTO多哈談判意識到了貿易與環境的關係,但這裡的環境問題在範疇上要大於氣候變化,氣候變化問題還不是WTO的工作內容,並未列入多邊談判日程。
(二)美國和歐盟的內部措施
美國是世界上最大的溫室氣體排放國,但它沒有簽署《京都議定書》。2009年6月,由美國眾議員亨利?韋克斯曼(HenryWaxman)和愛德華?馬基(EdwardMarkey)提出的美國清潔能源與安全法案(ACESA)在眾議院投票中順利通過,該法案中的國際條款部分涉及氣候變化與貿易的關係問題。主要包括:(1)總量控制與交易(cap-and-trade)①。ACESA對美國大型溫室氣體排放源設定了具有法律約束力且逐年下降的總量限額。在該體系下,法案要求排放源對其排放的每一噸溫室氣體都要持有相應的一單位排放配額,而排放配額是可以進行交易和儲存的。法案授權美國對於設定有嚴格強制性溫室氣體排放總量限制和交易計劃的其他國家可以接受該國的排放配額。同時,這些國家的總量限額和交易計劃至少要有和美國同樣嚴格的(也是同樣重要的)監測、遵約、執法、抵消減排指標質量以及減排量使用限制的機制。這些減排指標是按1∶1的比例進行交易的。法案授權美國相應機構指定行業排放指標清單。這一清單將包含溫室氣體排放量大或者收入相對較高的國家,以及那些在美國會受到排放限制的行業。若清單中的國家或行業不符合排放強度目標,那麼,它們將不能進入美國市場。(2)國際洩漏(leakage)條款②。美國的政策思路是在《聯合國氣候變化框架公約》和其他組織形式下,積極主動地與其他國家達成有約束力的協議,將國際協議條款納入美國氣候變化談判的目標中,促使其他國家採取國內措施以減少碳洩漏。(3)碳關稅(carbontariff)③。該法案規定,美國有權對包括中國在內的不實施碳減排限額國家進口產品徵收碳關稅。該法案從2020年起開始實施。歐盟是第三大溫室氣體排放國,也是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的成員,是多邊氣候談判的支持者。歐盟排放交易體系屬於總量控制與交易體系,具體做法是:歐盟各成員國根據歐盟執委會頒佈的規則,為本國設定一個排放量的上限,確定納入排放交易體系的產業和企業,並向這些企業分配一定數量的排放許可權———歐洲排放單位(EUA)。如果企業能夠使其實際排放量小於分配到的排放許可量,那麼,它就可以將剩餘的排放權放到排放市場上出售,獲取利潤;反之,它就必須到市場上購買排放權,否則,將會受到重罰。
(三)問題的提出
雖然貿易與氣候變化問題正日益成為多邊談判的熱點,但在國際協定達成之前,該問題的解決更多地要依賴一國國內機制,歐美正是在這樣的情況下實施了國內措施。國內政策可能會產生雙邊或多邊影響。首先,歐美擔心國內措施的實施(如碳稅)會增加企業的負擔,導致歐美企業競爭力下降和碳洩露,於是徵收邊境稅調節,引發保護主義。其次,歐美先行實施國內措施後,其多邊博弈的最佳選擇是推動多邊談判,讓越來越多的國家加入到遊戲之中。歐美希望在多邊談判中獲得制定規則的主動權,保證其未來的競爭優勢。在WTO框架下進行氣候談判,涉及諸多議題,包括關稅減讓、邊境措施、技術壁壘、智慧財產權和補貼。每個議題的背後都隱藏著不同的經濟利益。中國在貿易與氣候談判中處於敏感的地位,這是因為:(1)氣候談判議題多、內容新,新規則將是一把雙刃劍,既可能為貿易發展服務,也可能成為貿易保護主義的工具,如何趨利除弊,在各種談判議題上準確定位十分重要。(2)中國是世界貿易大國,已開發國家所實施的貿易保護措施主要是針對中國的,如何避免已開發國家的碳壁壘、處理好與已開發國家的貿易關係是很關鍵的問題。(3)中國的資源結構以煤炭為主,不具備低碳優勢,氣候談判是否符合中國的經貿利益、如何確定中國談判戰略,需要認真研究。本文在WTO框架下研究氣候變化談判問題,試圖為中國參與談判提供戰略建議。
二、WTO框架下氣候變化談判主要議程
(一)環境產品的定義及減讓
環境產品的關稅減讓談判是WTO多哈談判的一個重要議題。談判遇到的主要問題有:第一,什麼是環境產品?第二,如何減讓?關於環境產品的談判建議大致分為兩類:一是傳統的環境產品(traditionalenvironmentalgoods,EGs),認為只有用於環境目的的產品才屬於EGs;二是無害環境產品(environmentallypreferableproducts,EPPs),EPPs的定義比較寬泛,只要某產品在製造、消費或處理過程中對環境有利就可以認定是EGs。圖1表示了傳統環境產品和無害環境產品的區別。傳統環境產品的談判建議明確了環境產品必須用於解決環境問題,從而減少貿易保護主義。但要解決什麼是真正的環境產品,把什麼樣的產品放入清單等問題是非常困難的,如混合動力車可以被看做是環保產品,但這也是一個相對的判斷,需要時間去驗證。無害環境產品是一個寬泛的定義方式,會引起諸多法律問題,尤其是基於生產與加工方法(ProductionandProcessingMeth-ods,PPMs)的認定方式頗受質疑。認定產品的屬性,是否是相同產品(likeproduct)在WTO法律體系中具有重要意義,其中既涉及產品關稅措施中的最惠國待遇、國民待遇,也涉及環境標籤等技術壁壘問題。WTO法律體系對PPMs尚無統一的、明確的規定,只是在個案基礎上作出過法律解釋。例如,在歐盟石棉案中,WTO爭端解決機制認定相同產品的四個標準是:產品屬性、性質和品質;消費者的喜好和習慣;產品的最終用途和關稅分類。可見,WTO並沒有接受PPMs方法。如果用PPMs方法,很多相同產品也許會不相同,因為它們的製造方法不同。PPMs很容易導致保護主義氾濫。環境產品的減讓談判在多哈回合中進行得比較艱難,主要原因是目前各國的關稅水平不等。例如,可再生能源的關稅,開發中國家的水平是0到60%不等,最低度開發國家的水平是從0到35%不等,不已開發國家的水平在0到10%之間。具體的減讓談判建議主要有清單方式和專案方式。清單談判方式是由歐盟、美國、加拿大、日本、韓國、紐西蘭提出的,主張將成員國提交的環境產品清單進行認定,用以關稅減讓談判。談判中的環境產品和服務友好集團(FriendsofEGsGroup)提交了153項環境產品的清單,世界銀行認定了其中43種產品是環境產品。2007年11月,美國和歐盟主張加速這些環境產品的減讓談判,目標是到2013年這43種產品的關稅降至零。印度提出了專案談判方式,在聯合國清潔能源機制和WTO貿易與環境委員會的框架下針對特別的環境專案實行自由化。巴西提出了要價出價、討價還價的方式。還有一些談判建議來自研究者,如史迪威(lwell)提出了認定環境產品的五項指標①,強調環境產品應以直接環保為目的,並指出談判應保障開發中國家的利益。[2]中國談判代表認為談判未來的走向仍很難預測,也許目前的.幾種談判方式混合在一起可以形成一種折中的解決辦法,如“清單+專案”的方式。對於大家公認的純粹的環境產品,如風力發電的裝置,可以用清單的方式進行談判,協商如何降低關稅。但是對於具有多重功能的產品,就可以通過專案的方式解決。在談判的最後階段,也不排除以討價還價的方式作為補充。[3]環境產品的貿易呈現不斷增長的態勢。以可再生能源為例,1997年到2007年的10年時間裡,開發中國家該類產品的出口累計增長了598%,年均增長62%;已開發國家累計增長了179%,年均增長29%。這表明環境產品的談判對開發中國家和已開發國家均十分重要。