論行政裁量與司法審查-— 兼及行政自我拘束原則的理論根據

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論行政裁量與司法審查-— 兼及行政自我拘束原則的理論根據
摘要:選取行政裁量的分類研究,試圖釐清“行政裁量”和“行政自由裁量”的概念,針對不同的行為型別,確立不同的審查機制,甚至需要確立與行政行為數量相同的有關裁量的基準及原則,在司法審查制度中設定“合理性原則”,使之與行政主體的判斷相適應。法院必須時常進入到行政的自由裁量領域進行判斷,又要為行政的自由判斷留有足夠的空間。為了實現這種權力配置狀態,就必須儘量為法院干預那些並未違法的行政行為提供理論依據,而行政自我拘束原則正好有助於該目的的實現。

  關鍵詞:行政裁量  羈束行為  法規裁量行為  自由裁量行為  司法審查  行政自我拘束原則

  一、問題的提出

  關於權力作業系統機制的設計問題,有人提出了法規體系設計、技術支援系統設立和自由裁量權的把握三要素,其中關於自由裁量權的把握,在確認並論證了“客觀情況瞬息萬變,行政管理中的新事物、新問題層出不窮。這使得操作層的管理程式和方式不可能一成不變”的前提下,強調指出:“當操作程式出現例外事項時,在任何時候、任何情況下均不可把處理例外事件的自由裁量權授予直接操作人員,否則會釀成大亂。而應當是嚴格規定,每當操作人員遇到例外事件時,必須立即將問題上交,主管領導應會同專家做出及時研究,找出個案處理的方法。”①

  很顯然,這種對“自由裁量權”的把握,與現代國家對行政管理的需求之間存在很大的不協調,甚至可以說是背道而馳的。不過,它實質上反映了現代行政管理中存在的一對難以調和的矛盾:一方面是客觀情況瞬息萬變,需要不斷地改革和完善行政管理的程式和方式;另一方面是由於各種各樣的主客觀原因,使得人們對具體從事管理的人員抱有戒心或者不信任感。於是,為了防止權力的濫用,得出了“在任何時候、任何情況下均不可把處理例外事件的自由裁量權授予直接操作人員,否則會釀成大亂”之結論。毫無疑問,這種“因噎廢食”型的邏輯思維以及將“直接操作人員”設定為機器人的構思,與現代國家行政管理的基本規律顯然是格格不入的,是基於對“自由裁量權”的誤解或偏見而得出的結論,必須予以糾正。

  由此,我想到了中國行政法學界長期以來存在的一個觀念誤區-“自由裁量權”概念的泛化和司法審查範圍及其界限的模糊化。我認為,以“行政裁量”取代“行政自由裁量”,釐清“自由裁量”概念的內涵和外延,對於正確把握法院對行政部門的行為進行司法審查的範圍和強度,具有極其重要的意義。很顯然,這一問題的探索和研究,對進一步推動行政法學研究向縱深發展,進而推進中國法制行政邁上更高的臺階,亦具有非常重要的意義。

  我國行政訴訟的受案範圍,根據《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的有關規定,法院只能就具體行政行為的合法性進行審查,只有在行政處罰顯失公正時,才可以對其合理性進行有限度的'審查,做出變更的判決。②可是,為什麼立法者沒有籠統地將對具體行政行為的合理性審查權,乃至對抽象行政行為的審查權賦予法院?進而,為什麼法院做出變更的判決,只限於行政處罰顯失公正的情形,而不可以擴充套件至其他所有領域?近幾年來,呼籲擴大行政訴訟受案範圍,增加法院對行政行為審查力度的呼聲,無論是學界,還是實務界,都是廣泛存在的。但是,關於這些問題的深入、系統的研究,卻很難找到。這不能不說是一種缺憾。

  從比較法的視角來看,《行政訴訟法》的有關規定體現了現代國家行政權和司法權合理配置的要求。此種規定方法,③表明立法者在規定對行政行為的司法審查時,遵守了司法權有限的基本規律,④賦予了行政權積極、能動地推進各種事業所必須的基本的自由空間。這就是本文要討論的行政裁量與司法審查的關係問題。由於行政裁量的存在,決定了司法審查範圍的有限性。尤其是由於行政裁量形態的不同,決定了司法審查程度(或曰深度、強度)的多樣性。在廣泛存在行政裁量的現代行政過程中,除了司法審查與其他各種監督機制互為補充,形成對行政權運作的規範和制約作用之外,行政部門自我拘束(自律)的法理亦是確保依法行政、合理行政所不可或缺的重要因素。同時,這種行政部門的自我拘束的法理,在與司法審查的關係上,亦具有不可忽視的重要地位。針對目前學界濫用“行政自由裁量權”這一概念的現狀,本文試圖對行政裁量的形態和特徵進行必要的梳理,在此基礎上探討司法審查的範圍及其界限,從比較法的角度對行政自我拘束的問題展開一定程度的探討,也誠望學界前輩和同仁批評指正。