一、概述
xx是一個以蒙古族為主體、漢族居多數的牧業旗。全旗共轄8個蘇木鎮；161個嘎查（村），其中以牧為主的嘎查90個、以農為主的村71個；568個村民組（獨貴龍）；總人口17.85萬人，其中農牧業人口12.76萬人。20xx年6月末，全旗牲畜總頭數198萬頭（只），但貧困農牧民（未解決溫飽和低收入人口）人均飼養牲畜僅3個羊單位。
xx是國家扶貧開發工作重點旗，經過多年的扶持與發展，全旗的貧困程度雖有所減輕，但受自然災害、地理環境、人口素質、農牧業基礎設施狀況等影響，貧困面還比較大，貧困程度還比較深，到20xx年底仍有42個貧困嘎查村，佔全旗嘎查村總數的26％，未解決溫飽人口1.68萬人，低收入人口2.11萬人，分別佔農牧業總人口的13.2％和16.5%，無灌溉飼料地或人均不足1畝水澆地2.7萬人，佔農牧業總人口的21％，特別是牧區無畜少畜戶（人均不足5個羊單位）人口2.2萬人，佔農牧業總人口的17.2%.。
二、致貧返貧的主要原因、影響因素及存在問題
（一）致貧返貧的主要原因：
目前，在牧區貧困戶中致貧返貧的主要原因有以下六種情況：一是因病致貧，比如因家中一人或幾人患了一種需長期醫治的疾病，每年需花費不少醫藥費而貧困，約佔貧困戶的50%；二是因災致貧返貧，主要是長期的自然災害使生產生活基礎條件得不到改善，收入低，加上底子薄，沒有其他收入來源，生產性收入只能維持基本生活而致貧，約佔貧困戶的25%；三是因學返貧，主要是學雜費逐年增高，一個學生從國小讀完大學就得需要幾萬甚至十幾萬元，不僅大學的學費居高不下，就中國小的雜費也讓一些農牧戶難以承受，特別是近年學校大量合併，多數自然村都沒有國小，許多國小生和學前班孩子都需要家長陪讀，在人力、物力、財力上開支都很大，一個國小生一年也需要幾千元的費用。約佔貧困戶的10%；四是因殘致貧，有些家庭的主要勞動力致殘或是殘疾人，因不能從事正常的勞動，更不能去謀取發家致富的非常複雜的事情而致貧，約佔貧困戶的5%；五是懶惰致貧，一家人不好好種地養畜，更不會去勤勞致富，一年到頭等救濟而貧困。約佔貧困戶的5%；六是其他原因致貧返貧，如孤寡、借貸等原因致貧返貧，約佔貧困戶的5%。
（二）影響和制約貧困農牧民脫貧解困的主要因素及存在問題
1、自然條件惡劣，自然災害頻繁。
右旗自古以來就有“旱巴林”之稱，十年九旱，低山丘陵面積較大，水土流失嚴重，生態環境惡劣,自然災害十分頻繁。1995年秋，全旗遭受百年不遇旱霜凍，農作物受災面積達41.9萬畝，返貧人口達1.02萬人；1998年7月全旗遭受特大洪澇災害，直接造成經濟損失1.61億元，返貧人口達3.07萬人；20xx年8月16日遭受6.3級地震，持續時間30多秒，造成直接經濟損失5250萬元，返貧1.87萬人；20xx年春旱十分嚴重，6月20日以前降水量不足10毫米；20xx年更是多災之年，不僅遇到了30年不遇的夏秋連旱，而且在9月5日至9月8日，北部的4個蘇木鎮又遭受嚴重的雪災和霜凍，造成直接經濟損失2148.5萬元，11月3日又發生了4.2級地震，造成直接經濟損失231.4萬元，預計總返貧人口2萬人左右。同時，全旗有近5萬多人生活在布病、地甲病、結核病、高氟水等地區，致病患者多達1.3萬人，因病致貧現象較多。
2、農牧業基礎建設薄弱、生產單一，抵禦自然災害能力差。
右旗目前有耕地面積62.25萬畝，其中水澆地面積為15.55萬畝，人均1.21畝，主要集中在東南部西拉沐淪河北岸的衝擊平原，這一地區履蓋1個蘇木、2個鎮1萬多人。近年來，全旗的扶貧開發工作主要以農牧業基礎設施建設為主，但應對連年頻發的旱災、洪災、雹災、早霜等自然災害的能力仍然不強，這些不僅制約了農牧民增產增收，並易因此而致貧、返貧。截止20xx年底，全旗仍有三分之一的`貧困獨貴龍仍是以養牧為主，其他收入基本沒有，生產生活都靠賣畜，至今尚有無畜戶或少畜戶（人均不足5個羊單位）5400多戶。
3、農牧民文化素質普遍偏低，科學技術的推廣和應用程度差。
隨著我國經濟體制改革的逐步深入、市場調節的比重日益增大，對於一家一戶以分散經營方式為主而文化素質偏低的農牧民來講很難對諸多的市場資訊做出準確的判斷，如果同一品種的農畜產品在某一階段的供給大量增加，而國內需求增輻不大，產品不能大量出口時，農牧民收入就會大幅降低。
與此同時，在科學技術迅猛發展的今天，用於農牧業生產的新品種、新技術大量湧現，要求農牧民加強這方面技術的學習，並將其運用到生產經營中來，絕大部分農牧民則無所適從，很難把先進適用且市場需求空間較大的新品種和技術運用到生產經營中來。
另外，一些貧困地區農牧民存在“等、靠、要”的思想，缺乏自力更生、艱苦奮鬥、勤勞致富的信心和幹勁。
4、牲畜分配不均，牲畜佔有量差距大。
牲畜是牧民基本的生產生活資料，但多數地區牲畜分配不均，多的多少的少，據統計，全旗18.5％的養畜大戶飼養著全旗70％的牲畜，如崗根蘇木張勇一家4口人，飼養700多隻羊，人均175個羊單位。而貧困農牧民（未解決溫飽和低收入人口）人均飼養牲畜僅3個羊單位，還有一部分無畜戶。
5、勞務經濟發展緩慢，富餘勞動力比較多。
勞務經濟發展緩慢，隨著農牧業機械化程度的不斷提高，使原來大量的手工勞作被機械代替，就使一大部分農牧民從以往的生產勞動中擺脫出來，形成大量勞動力資源閒置。目前，全旗有閒置勞動力達3.5萬人之多，但由於受傳統觀念和語言等多種因素的影響，勞務輸出量不大，仍有相當一部分勞動力資源不能得到合理利用，加上近年禁牧舍飼又使大量的剩餘勞動力重新返回牧業生產中，勞務輸出難度大。每年組織輸出人數在1萬人左右。
6、牧區生產生活支出高，成本大，收入不穩定。
一是牲畜這種生產資料的生命性決定了牧區具有人畜雙重消費的特點，特別是一遇災年，需要購買大量飼草料，出現成本大於銷售的現象。同時，禁牧舍飼也加大了牲畜飼養的成本。二是由於牧區地廣人稀，居住分散，牧民在教育、醫療、交通、水電、食品等方面消費較高，年人均達1264元，佔純收入的52%。三是與農區建設相比，國家對草原建設投入較少，畜牧業基礎建設欠帳較多，需要建設投入較大，牧民自己無力承擔。加強畜牧業基礎建設，轉變畜牧業經營方式，是提高農牧民收入的先決條件，是實現可持續發展的唯一途徑。四是扶持牧戶所需投入較大，如每戶建一處草庫倫（6000元），扶持10個羊單位母畜（3000元），每戶需投入9000元。據統計，全旗1128元以下收入的牧戶有17285戶，約需投入1.5億元。五是右旗屬高寒低溫區，且持續時間長，取暖時間長達6個月，牧民維持基本生存狀態所需開支較大。
7、公共設施落後，社會事業發展緩慢。
全旗每百平方公里有鄉鎮0.078個，每百平方公里有等級公路4.2公里，每百平方公里有醫療機構（含醫療點）0.25個，每百平方公里有中國小1.04個。一半以上的嘎查村不通電話。儘管各嘎查村已經通電、通路，但村路質量還有待於提高,電網質量和電價仍存在很大的城鄉差別。同時，又是地甲病、氟病等地方病區，全旗病區人口達4萬多人，佔農牧民人口總數的34.6%。
8、扶貧開發資金投入不足。2002－20xx年，每個“千村扶貧開發工程” 的嘎查村3年投入資金20萬元，專案只能覆蓋1－2個獨貴龍組，發展灌溉飼料200—400多畝地。如20xx年財政扶貧資金專案中直接到村到戶資金額為213萬元。專案覆蓋人口3萬人。人均只有71元，遠遠不能達到解決溫飽問題的要求。這樣只能解決極少一部分貧困人口的溫飽問題。另外，由於牧區農牧戶居住分散，交通不便，路途較遠，專案建設成本相對其它農區就高一些，費用大一些。