20xx中國都市計畫年會上，中國城市和小城鎮改革發展中心規劃二所所長許景權參加“三規合一：理論探索與實踐創新”自由論壇並作主題發言——“多規合一”的趨勢展望。 第一個問題，怎麼合？
我們不妨先把國內過去幾年的相關實踐做一下簡單的回顧，在兩規銜接方面，上海、深圳、武漢和浙江這些省市都做了很多工作，包括對國土局、規劃局的合併，剛才楊院長也提到，國土和規劃多年來一直分分合合，我們知道中國這樣一個很特別的國家治理體系，國土規劃分分合合的意義到底是怎樣的。“三規合一”方面，剛才廣東的領導專家已經作了介紹，廣州、雲浮等城市開展了“三規合一”，現在全國很多地方都在積極的到廣東學習“三規合一”。重慶嘗試了四規疊合，但客觀的講，它的影響很小，我就不多說了。
前面提到剛下發的開展市縣“多規合一”試點的檔案，裡面提到除了我們剛才說的三規，還加上了一個環境保護規劃。至於“多規合一”和其他規劃的關係，首先我認為就是“多規合一”並不能替代其他規劃，我們在此前幾個月的時間內和很多人討論過這個事情，有內行有外行，有人提出中央講的地方一本規劃、一張藍圖怎麼理解，是不是我們用一個規劃把三規、四規合在一起就可以了，理論上是可能的，但事實上是不太可能、不太容易的。那麼就涉及到我們這個“多規合一”，多出來的這個“一”和其他規劃是什麼樣的關係。中央已經在說，有些地方的規劃過多、過濫，搞了那麼多規劃卻沒有很好地解決實際問題。地方政府對規劃，尤其是空間規劃的實際管控能力並不強，已經在說這個問題了，現在又冒出一個規劃，那這不是在做加法麼，這是很大一個悖論。那麼我想，我們未來這個1+4，剛才楊院長說會不會變成1+7、1+8，我們這1和4、和其他規劃到底是一個什麼樣的關係，這個是我們要重點去討論、去研究的。
另外一個就是，我們下一步的“多規合一”，我個人認為，應該是從“重協調”到“重統領”。為什麼要這樣說呢，我們研究了此前各地做的一些兩規銜接、“三規合一”的工作，在肯定他們成績的同時，我個人覺得有很多都是在協調的層面做的這些工作，比如說，我首先保證20xx年土規確定的這個建設用地指標是不變的，在這個前提下，去解決兩規在空間管制、在建設用地佈局方面不協調的問題。就是把我自己有限的用地調來調去，最後調出一張圖，土地指標落下去，能找到建設用地，發改部門整理出一個專案庫，市政府按照專案的輕重緩急，把這些專案落實到自己有限的用地資源上去，我認為現在很多地方還是在做這個事情，這樣做下去是不是就可以了？我們現在是做到20xx年，那麼我們再往下做，從地方政府、從市委市政府角度看，這個事情沒有問題，我這屆政府把這些問題解決了就很好了，我為什麼還要去想那麼多，做20xx年甚至更長遠的“多規合一”呢。市委市政府可能更關心自己這一屆任內，怎麼把事情做好。
如果說“多規合一”要“重統領”的話，就涉及到另一個問題，“多規合一”如何在現有規劃體系中去尋找一個位置，這是一個很棘手的問題。另外，可以考慮同步編制“多規合一”和戰略規劃，這個是因地因時而異，不一定每個城市都要這麼去做。為什麼這麼說，因為我們前面提到從重協調到重統領，如果要統領的話，那麼跟我們現在做的.就不一樣，我們現在做的是重協調，把20xx年之內的經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等已有的這些規劃去做協調的話，那麼並不一定要去做這個新的、更長遠的全面研究。有些城市確實是這樣做的，要是考慮20xx年或者更長遠的發展的話，那麼這個必要的基礎性的、戰略性的研究還是要去做的，這樣做的話，與我們以往做的空間發展戰略規劃是不同的。我們以前做的空間發展戰略規劃主要是為城市總體規劃服務的，那麼這個新的發展戰略規劃主要是為“多規合一”服務的，具體內容我們在後面去講。 第二個問題，誰來做？
我們目前瞭解的一些情況，在市縣層面，“多規合一”的牽頭組織多是市政府或者“多規合一”工作小組等等。這個很好理解，不管哪個部門如何強勢，真正在協調各個區縣、各個鄉鎮、各個部門的時候，它的綜合協調能力總是有限的。各地基本都是這樣的情況，所以在市級層面，怎樣去搭建這樣一個構架去領導這個工作是必要的，逃不開的。那麼即便有這樣一個領導小組，具體在牽頭組織的時候往往還是一個部門去做，那麼像發改、住建、國土、環保等都在考慮之列。
事實上，在過去幾年之內，全國各地都有不同的探索，大部分都是住建部門在組織，在做這個事情。那麼國土部門、發改部門也有，做的好不好還要去觀察去總結。至於編制機構的選擇，我們這裡要強調的是，需要是一個多專業合作的
規劃編制團隊，那麼我們以往做城市總體規劃也是一個多專業合作。這其實不稀奇，如果現在強調“多規合一”，如果把“經、城、土、環”各個規劃都融進來的話，那麼單靠我們以往規劃院做城市總體規劃的技術力量，還是有些不足的，那麼我想在多專業的協調合作上還是要相應的加強。 第三個問題，做什麼？
包括規劃期限、編制內容和管理平臺。規劃期限大家說現在幾個規劃的期限太多了，5年、10年、15年、20年、遠景等等這些東西，現在太多了，那麼我們這個“多規合一”要做的規劃首先要明確規劃期限，連期限都不統一的話我們還做什麼多規合一。我個人認為可以按照5年、15年以及遠景（30-50年）這三個期限，對應20xx年、20xx年、遠景三個目標年，按照近實遠虛的原則去做我們的“多規合一”，那麼“多規合一”和其他規劃的協調銜接上，我個人認為還是可行的。
至於編制內容，“多規合一”到底做什麼東西？我們知道之前國內很多地方做了這方面的探索，可能更多是集中在土地方面，尤其是城和土方面的協調，這一點不難理解，大家都明白這個事情。但“多規合一”的話，去編制什麼內容，前面我講了之前很多地方的實踐是著力於協調方面的內容，那麼從協調到統領都去做的話，到底去做哪些東西，做多深。從我們的經驗來看，“多規合一”的內容過深或過淺都不合適。過深的話，就完成不了這個規劃，本身這個“多規合一”包括那麼多東西，我們以往做城市總體規劃都要做好幾年，要編那麼多東西，那麼多專業人員參加，那麼多個環節，已經非常累了。如果參照城市總體規劃、土地規劃的深度去做“多規合一”，我覺得這個是不可取的。太淺也不行，這個東西達不到控制、引導的作用，如果本身就不夠科學嚴謹，你怎麼去指導別人呢。我想這是一個基本的判斷。那麼內容我想重點是在於要研究如何去有效的統領、協調多規，實現統領協調，就有一個介面設計的問題，這個“多規合一”以後怎麼去統領這些規劃，剛才有人也談到，這是一個三標的問題，我們一直說，發改定目標、國土定指標、規劃定座標，如果從這三個出發的話，那麼在我們的多規合一中去定出總目標、總指標、總佈局或者說對應的控制體系，並且按照三個規劃年限來分別提出，從近到遠，近實遠虛，深度、虛實可以有差異。這還是我目前一個粗淺的思路。
第四個問題，誰來批？
“多規合一”今後是作為一個非法定規劃存在？還是有必要、有可能成為法定規劃？這是一個有非常大爭議的問題。如果它是法定規劃的話誰來批它？是市縣地方政府自己就批了，像現在這樣，我們做一個非法定規劃，我自己就把它批了就行了，還是交給上級政府來批。那麼這個涉及到一個“多規合一”和其他“經、城、土、環”的關係的問題。如果把這個“多規合一”放在上級政府或地方政府來批的話，那麼另外幾個規劃由誰來批？那麼我想上級政府對下級政府的規劃管理博弈工具是不能丟的，若無管控，我們無法避免會有極個別地方政府可能作出一些令人震驚、非常出格的規劃。如果上級政府對下級政府沒有相應的規劃管理工具，把所有規劃的審批權都放在地方政府的話，這後果是很難想象的。
所以我想能否採取這樣一種方式，這是我個人一個不成熟的觀點：能否把“多規合一”放到上級政府去批，然後“經、城、土、環”這些規劃由地方自己審批，其實剛才領導提到了相近的思路，我是非常贊同。至於這些規劃能不能放權給地方，我有這個“多規合一”的規劃審批權已經放在上級政府，那麼我這個“多規合一”裡面對“經、城、土、環”，最核心的、最重點的這些東西我已經進行了控制。而我這個控制也已經考慮了合理的剛性和彈性等，至於具體怎麼去做我們可以一點點地探索。那麼這樣一來有一個好處，我們可以避免現在這個城市總體規劃、土地利用規劃一做好幾年，規劃趕不上變化，這個很多人吐槽的事情，所以我想這也是一種可能的選項。但如果這樣去做的話，勢必是跟現有的法律法規、規劃體系造成一定的矛盾。有些事情是存在的，比如說我們的規劃體系，儘管有的時候我們並不願意去承認、討論這個問題，但現有規劃體系也許並不是百分百完美的。我們可以想，在我們國家有些發達地區的大城市、特大城市，我們在做這些規劃的時候，都是請的國內最高水平的規劃團隊、層層把關，這麼努力去做，做來做去的結果大家還要去做“多規合一”，那麼是不是我們的規劃體系自身有一些問題呢。是不是我們在原來的法律裡面寫上協調銜接，規劃就能做好，我想這是值得我們大家去思考的。
那麼最後一個就是到底法律可不可以改？那麼我個人觀點還是要實事求是，如果我們做出一些改革和改變，能夠對我們現有的規劃體系做到優化，能夠做到地方政府對規劃實際管控能力的提升，對各方面都有比較明顯的好處的話，按照以人為本的原則，我想我們是不是可以考慮去推動這樣的工作。