什麼是ppp融資?ppp融資專案的專項指南有哪些?是如何融資的?
財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程式分為5個階段：專案識別、專案準備、專案採購、專案執行和專案移交。五個階段按照PPP專案操作邏輯前後連線，形成完整的PPP專案採購流程，其中任何一個階段出現問題，都可能導致PPP專案失敗。
專案識別階段
專案識別階段的主要功能是挑選適合採用PPP模式的專案，包括專案發起、專案篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。專案識別環節的各項工作主要由政府負責，其關鍵問題包括以下幾個方面：
第一，明確專案篩選責任主體
目前，在國家層面上PPP牽頭機構有兩家，分別是財政部和國家發改委。在執行階段，要明確專案篩選責任主體，這是成功採用PPP模式的前提。
第二，明確專案篩選標準
根據《操作指南》的篩選原則，“投資規模較大，需求長期穩定，
價格調整機制靈活，市場化程度較高的基礎設施和公共服務類專案”適宜採用PPP模式。但是這個原則屬於定性描述，篩選標準並不明確，在實際操作中很難落實。
第三，PPP政策缺乏操作細則
目前從國家到地方，出臺的政策比較多，但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會資本合作專案財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號))剛出臺不久，物有所值評價細則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個地方在做PPP專案時，根據自己的理解來進行物有所值評價和財政承受能力論證，這就會導致評價和論證方法混亂，給人為干預論證結果留下空間。
第四，如何界定社會資本
國務院辦公廳最新發布的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)中對“社會資本”進行了定義，指出“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作專案。”但是，對於其他控股國有企業，還是沒有清晰的闡述。
第五，如何界定公共產品的範圍
公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性，政府對社會資本提供的服務的質量、數量或價格應有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動專案、增加政績，將PPP模式應用於商業地產、園區開發等純競爭性領域的專案，與PPP模式的本意不相符。
專案準備階段
專案準備階段是為專案實施做好準備工作，包括專案實施方案、專案實施機構、人員等，其中最主要的工作是編制專案實施方案。專案實施方案的編制需要關注以下問題：
第一，合理分配專案風險
風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮風險管理能力、專案回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配專案風險。原則上，專案設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。
第二，選擇合適的專案運作方式
PPP模式的運作方式是根據專案各個環節在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察專案各個環節是政府來做，還是社會資本做更合適、更有效率對專案設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合，從而產生不同的PPP運作方式。
財政部發布的《操作指南》中列示了委託—運營(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等6種PPP專案運作方式，但這肯定是遠遠不夠的。根據專案各個階段的不同組合，應該會產生幾十種運作方式。
究竟選擇哪種運作方式，根據專案具體情況，會有不同的選擇。目前，國內選擇PPP運作方式的主要依據是為了專案融資，但是當經濟發展到一定階段時，政府推出PPP專案的主要目的將不再是融資，而是由政府負責融資，社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高於企業，相應的，政府的融資成本比企業低，採用這種模式才更加物有所值。
因此，專案實施機構需要根據經濟發展水平與專案特點選擇合理的專案運作方式。
第三，選擇合適的採購方式
按照財政部的要求，PPP專案採購應該遵守政府採購法，採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、競爭性磋商以及政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。從實際情況看，公開招標是目前各地PPP專案最常使用的採購方式，因為這對於政府來說，公開招標的政治風險最少。
然而，公開招標並不總是最適合PPP專案的採購方式。公開招標方式程式複雜、規定僵化，不但需要較長時間進行資格預審，同時還需滿足“投標人超過3家”等為傳統簡單政府採購而設計的規定。公開招標適用於核心邊界條件和技術經濟引數明確、完整，且採購中不做更改的專案。而大量PPP專案邊界條件模糊、採購需求複雜，簡單套用公開招標程式，通常會導致專案流標，增加專案採購的失敗率。
目前來看，比較適合PPP專案的採購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確專案邊界條件，從而設定合理的採購條件，提高專案採購效率。
第四，制定合理的交易結構
PPP專案的交易結構主要由四個因素決定，分別是專案參與者、專案投融資結構、回報機制和相關配套安排。專案參與者指參與專案的各個主體，包括授權政府級別、專案實施機構、監管機構、出資機構等;專案投融資結構指專案資本性支出的資金來源、性質和用途，專案資產的形成和轉移等;回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關配套安排指專案以外相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和專案所需的上下游服務。
政府或其委託的諮詢機構需要通過綜合考慮這四個方面的因素，制定合理的交易機構。
第五，設計合理的回報機制
PPP專案的回報機制主要有三種，第一種是使用者付費，由購買服務者支付購買費用，像高速公路、自來水公司、停車場等經營性專案比較適合採用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿足社會資本或專案公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或專案公司的經濟補助，比如軌道交通類PPP專案就是典型的採用可行性缺口補助的專案。第三種是由政府直接付費，這種模式又可以分為以下三種情況：一是可用性付費，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標準的道路，政府購買道路可用性付費給社會資本;二是使用量付費，比如免費的公園，政府可以根據入園量來進行付費;三是按照績效付費，比如社會資本為政府提供基層的醫療服務，政府按照服務的績效設立相關的指標來進行付費。
此外，在設計回報機制時還應考慮價格調整機制，比如軌道交通類PPP專案，通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用、人工費用和其他費用，通過設定調價機制，當這幾個費用發生變化時，票價就會進行相應的調整。
專案採購階段
專案採購階段的關鍵問題包括三個，分別是充分的市場測試，設定合理的資格預審條件和核心邊界條件。
第一，充分的市場測試
市場測試是在啟動PPP採購程式前，政府用以檢驗專案方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意願，並藉此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進行調整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳專案實施方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進行實質性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP專案的'運作非常關鍵，很多專案的失敗都是歸結於此。
第二，設定合理的資格預審條件
資格預審主要是為了實現市場測試的職能，驗證專案是否具有足夠吸引力，實現充分競爭。資格預審的條件主要為資質、專案經驗、財務等方面的客觀條件，條件設定既需要滿足專案基本需求，實施機構的特殊要求，同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預審條件要求過高，可能導致符合要求的社會資本數量不足，無法實現充分競爭;條件要求過低，可能難以滿足專案需求。
在設定資格預審條件前，需要充分了解專案所處行業社會資本的相關指標，並瞭解專案所需要的基本資質和經驗要求。
第三，設定合理的邊界條件
專案的採購邊界條件主要包括專案運營模式、專案合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府應在設定邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障專案順利落地。在專案實施中，還有一些條件是可以靈活調整的。
在實際工作中，有些地方政府始終擔心社會資本“佔便宜”，為社會資本進入設定了較為苛刻的條件，如設定過低的限價或不設定調價機制。這些邊界條件極大削弱了專案的吸引力，也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導致專案招標失敗。
專案執行階段
專案執行是PPP專案運作成功的關鍵，因為PPP專案從專案識別、專案準備到專案採購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP專案的執行階段通常需要20～30年的時間，這才是PPP專案開始實施併產生效率的關鍵階段。專案執行主要關注專案公司的設立、融資管理、績效監測與支付。專案執行階段還需要制定定期評估機制，按照《操作指南》，每3～5年需要進行一次中期評估。專案執行階段需要關注的問題主要包括兩個方面：
第一，良好的履約管理能力
良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對於專案公司的履約具有監管意識和監管能力，因為PPP專案大多提供的是公共產品，為了保障公眾利益，需要政府對提供產品的數量、質量、價格進行日常監管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中最核心的是政府的付費能力。
第二，設計合理的績效考核機制
PPP專案實現物有所值的一個重要方式是要對專案公司的服務按照績效付費，但是目前大多數專案的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現按照績效付費的機制，需要政府針對專案公司的運營情況建立一個績效考核的指標，通過每年對專案運營績效的考核結果來決定政府付費額。
專案移交階段
專案移交階段的主要工作包括移交準備、效能測試、資產交割和績效評價，其中最關鍵的環節是效能測試。
專案實施機構或政府指定的其他機構應組建專案移交工作組，根據約定確認移交情形和補償方式，制定資產評估和效能測試方案。專案移交工作組應嚴格按照效能測試方案和移交標準對移交資產進行效能測試。效能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或專案公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。
如何保證社會資本移交的設施是完好的，移交的設施應該達到什麼標準，這都需要在合同中進行詳細、準確的描述，但是目前來說，很多PPP專案對這些問題都約定得比較粗泛。