PPP專案融資失敗案例評析

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PPP專案融資有成功就會有失敗,那麼其中的失敗案例,大家瞭解哪些?

PPP專案融資失敗案例評析

(一)蘭州威立雅水務水汙染事件

不久前,蘭州市威立雅水務集團公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠超出國家限值的10微克/升,導致蘭州主城區的城關、七里河、安寧、西固四區居民生活用水停供4天,後經查明系蘭州石化管道洩漏所致。

評價:看似偶然,實則必然。一方面,蘭州威立雅每年的投入預算很低,幾乎無法維持供水系統正常運轉。技術設施疏於維護保養,才導致如此嚴重的水汙染事件。另一方面,當初威立雅為獲得45%的股權已經付出了極高的投標價,而蘭州水價4年來一直未漲,公司處於虧損狀態,無力也不願出資維護更新設施,這些風險當初是否被合作雙方考慮到,反映在合同當中,並約定分擔解決機制,這不僅是威立雅的事,更需要蘭州市政府反思。

(二)天津市雙港垃圾焚燒發電廠

雙港垃圾焚燒發電廠系天津政府與泰達股份有限公司合作的BOT專案,後者投資5.4億元人民幣,工程設計能力為年處理垃圾40萬噸,佔天津年生活垃圾總量的25%,特許經營期30年。

但是目前專案運營並不樂觀,一是伴隨焚燒垃圾產生的二噁英氣體有致癌因素的傳播導致周邊居民恐慌,上訪投訴乃至群體型事件不斷。二是合同規定由於約定原因導致專案收益不足,政府提供財政補貼,但是對補貼數量沒有明確定義,導致專案公司承擔了收益不足的風險。如2012年財政補貼不足5800萬元,僅佔公司主營業務收入的1.25%,現在是企業叫屈,公眾不買賬,專案進退維谷。

評價:雙港垃圾焚燒發電專案案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現在的不作為,而公眾不滿是因為以往地方政府監管不力而引發信任危機,同時專案選址也缺乏必要的聽證程式,從而引發群體型事件。

(三)杭州灣跨海大橋

出於對預期效益的樂觀評估,杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本,17家民營企業以BOT形式參股杭州灣大橋發展有限公司,讓這一大型基礎工程成為國家級重大交通專案融資模板。然而現在投資入股的民企又紛紛轉讓股份,退出大橋專案,地方政府不得不通過國企回購贖回了專案80%的股份。

通車五年後,專案資金仍然緊張,2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期限,可能無法回收本金。

評價:第一,《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛,但2010年實際車流量僅有1112萬輛,比預期少了30% 以上。嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。第二,大橋專案從規劃到建成的10年間多次追加投資,從規劃階段的64億元到2011年的136億元,投資累計追加1倍還多,參股的民企已先期投入,只能繼續追加,最終被“套牢”。第三,2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”,接下來,杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車,另外寧波杭州灣大橋、舟山-上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等專案也已納入地方或國家規劃,未來車流量將進一步分流,合同與規劃的嚴重衝突令專案前景更加黯淡。

(四)山東中華髮電專案

中華髮電專案總投資168億元人民幣,裝機規模300萬千瓦,由山東電力、山東國際信託、香港中華電力以及法國電力共同發起的中華髮電有限公司承擔,合作經營期為20年,期滿後電廠資產全部歸中方所有。該專案是我國迄今為止裝機規模最大、貸款額最高的BOT電力專案,也被譽為1998年中國最佳PPP專案。為了促成合作,專案公司與山東電網簽署了《運營購電協議》,約定了每年的最低售電量。

根據1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄,已建成的.石橫一期、二期電廠獲准0. 41元/度這一較高的上網電價,基本保障了專案收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時,山東省物價局批覆的價格是0.32元/度,這一電價無法滿足專案的正常運營,更糟的是從2003年開始,山東省發改委將中華髮電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由於合同約束,山東電力仍須以計劃內電價購買5500小時的電量,價差由山東電力自行填補,導致合作無法為繼,專案收益銳減。

評價:中華髮電專案案例說明決策者在引入專案時缺乏長遠考慮,“固定回報”承諾導致合作雙方現在進退兩難。1998年的中國計劃經濟成分更多,競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制,國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團五大發電集團公司,競爭壓力倒逼發電企業“競價上網”,中華髮電專案合作雙方之間的《運營購電協議》已失去繼續執行的體制機制基礎,這一深刻的教訓啟示今後的合作專案一定要充分預見風險,構建科學分擔機制。

(五)匯津中國(長春)汙水處理有限公司

作為國內首家合資公用事業專案,長春市排水公司於2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)汙水處理有限公司(即匯津長春),合同期限為20年。同年 7月,市政府制定了《長春匯津汙水處理專營管理辦法》。2000年底,專案投產並正常執行。然而從2002年開始,排水公司就拖欠匯津長春汙水處理費,而從2003年3月起停止付費。為解決爭議,匯津公司邀請吉林省外經貿廳出面調解,在調解會上匯津公司得知市政府已於2003年2月廢止了《專營辦法》。

匯津公司認為《專營辦法》是政府為支援專案而做出的行政許可和行政授權,廢除《專營辦法》等於摧毀了專案運營基礎。在多次調解無果的情況下,匯津公司於 2003年8月向長春市中院起訴長春市政府,而長春市政府認為匯津與市排水公司所簽訂的《合作經營合同書》是一份不平等合約,廢止《專營辦法》是為了貫徹《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回報專案有關問題的通知》,屬於依法行政。敗訴後匯津公司又上訴至吉林省高院,期間匯津長春停產,數百萬噸汙水直接排入松花江,是為轟動一時的“匯津事件”。經過近兩年的法律糾紛,最終長春市政府將匯津長春回購。

評價:上世紀90年代初,我國城市化程序很快,而財政無力支付鉅額基礎建設資金,紛紛引入境外投資者並承諾固定回報,原本低迴報,以穩定見長的水務在我國漸成暴利行業。為此,國務院於1998年下發了《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回報專案有關問題的通知》,對此類問題作出了禁止性規定。然而在《通知》發出2年後,匯津長春專案還能獲得審批立項,說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”,有關部門也涉嫌監管不力。