學與公共管認為,一個典型意義的應由政府組織、和非營利組織三類社會組織所構成。我國普通高等學校屬於“事業單位”,具有“非營利性”,但不滿足西方非營利組織“民間性”和“志願性”的核心特徵,相當於準政府組織。本文正是以高校“非營利的準政府組織”特徵為出發點來研究績效預算制度供給與需求。
一、績效預算與高校績效預算管理模式
績效預算是美國在1949年首次提出的,將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,即幹多少事撥多少錢。隨後相繼出現了 “專案預算”、“專案-計劃-預算”以及零基預算等。二十世紀九十年代以來,OECD國家推行“績效基礎預算”,又稱為新績效預算。它更強調結果導向和支出責任,其核心做法是根據活動結果來進行資源的分配。績效預算已成為各國預算改革的重要與方向,我國也已引入績效預算理念。“績效預算是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標,為實現這些目標而設定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況”(財政部辦公廳編《以“三個代表”重要思想為指導逐步推行公共財政框架》)。
高校績效預算管理模式是以績效預算相關為基礎,結合高校管理實際情況而提出的。高校績效預算管理模式強調效益為宗旨,財隨事走,事因財定。以目標管理和部門預算為支柱,暢通的資訊傳導與反饋渠道為保障,協調發展的內生制度與外生制度為條件,構建起效益分析框架和績效預算管理執行模式。校內部門提出部門專案建設目標和預算規劃;財務部門形成部門約束性預算,按照專案管理要求進行預算控制和調整,並根據專案績效評估和部門預算執行情況考核、獎懲。該模式能促使資源配置機制轉變,實現“目標-投入-產出-效果-新目標”的良性迴圈,促進高校服務能力得到保全和提升。
二、高校績效預算制度需求分析
我國高等教育經費投入持續增長,籌資渠道呈多元化的趨勢。龐大的預算支出的合理性、效益性及校內各單位預算收支的經濟責任,引起廣泛關注和高度重視。近年來財政和教育主管部門也開始啟動了“績效預算”制度創新程序。
(一)制度創新收益
1.資金節約。高校績效預算制度創新的基本出發點是解決“高等教育資源匱乏與浪費並存”,其基本收益是高等教育資源節約。高等教育服務再生產的資金迴圈過程表明,高校預算內外資金通過各種支出科目最終歸集到辦學成本中。專案管理注重“投入-產出”階段的效率問題,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共產品的成本。目標管理強調“產出-效果”階段的有效性問題,要求績(目標)-預算-效果(結果)之間有高相關性,能促使部門決策,使資金使用效益提高。這兩個環節客觀上均能促進資金節約。
2.教學質量提高。績效預算引入了專案競爭和資源效益配置機制。學校戰略目標具體化為專項事業發展規劃和部門發展目標,目標管理以專案為依託,部門預算以專案為基點,從而形成“專案為載體、效益為標準”的教育資源配置機制。部門財力分配轉變為專案競爭,專案建設質量和專案成效成為專案爭勝的關鍵。高質量專案集合必然會提升高校教育教學能力,促進學校教學質量持續提高。
3.教育科研服務能力保全。高校主要任務是提供教育科研服務,高校財務管理的生產性功能使教育科研服務簡單再生產和擴大再生產得以實現。而生產性功能的核心就是績與效的高度統一,使高校發展進入“低投入-高產出-高服務能力-高收入-高投入”的良性迴圈,實現教育科研服務能力保全的目標。
4.高校管理體系創新及責權利整合。首先,績效預算按照企業化經營模式,建立起“公共品-公共品成本-預算”的模式,從管人轉向管事、從收支核算到成本核算,以權責發生製為基礎建立高等教育科研服務成本核算制度。其次,績效預算要求重塑學校和部門之間權利分享模式。就整個權力共享矩陣而言,學校與部門之間權力劃分不再是層級式分割。在目標管理中,學校占主導地位,但目標越具體,部門的權力越大。在部門預算的編制中,部門占主導地位,而學校依然保持著足夠的巨集觀調控權。再次,績效評價取代了傳統的業績考核,賦予了績效預算民主化的功能。可見,績效預算是整個高校管理理念的一次革命,它必然會推進高校管理體系創新。
(二)制度需求主體及創新收益分享
績效預算制度的需求主體包括管理層、運作層和追隨層。從新型高等教育基本關係圖中可以看出,國家及其職能部門,如財政主管部門、教育主管部門是管理層制度需求主體,其主要目的是決定財政資金投入方向、規模和效益。高校管理者是操作層制度需求主體,其主要目的是通過責權利的合理安排促進資源優化配置。學生(家長)、高校教職工、高校其他相關利益者等是追隨層制度需求主體,他們主要是期盼新制度能帶來高效率、高質量和高收益。在創新收益分享中,不同主體關注不同方面的利益。
對於資金節約,一般情況下財政部門最為關注。但如果採取生均綜合定額或基數加增長模式,財政部門主要考慮財政資金的初始分配,即根據財政供給能力核定經費、包乾使用。加上監督意願、監督技術和監督力量的限制,財政部門往往不管資金的具體使用及使用效果。單位預算批覆後,高校作為自主辦學主體,是教育資源實際支配者,也成了資金節約的.最大收益者。
對於教學質量提高,教育主管部門和高校管理者尤為關注,如教育部近年來開展的教育質量評估。而實際上學生、家長和社會是高質量教育服務的需求者和真正受益者。如學分制改革後,按照學分差別定價機制,即以教育服務質量決定校內教育資源配置,以教育服務質量決定學分價格,可能會出現“低成本-高質量-高價格-高回報-高投入-高質量”的持續發展勢頭;或者讓學生享受“低投入(低成本)-高質量-低價格”帶來的質優價廉。
對於教育和科研服務能力保全,高校管理者應該是最為關切。但是,即使出現不能保全的情況,只要不倒閉(普通高等學校倒閉的可能性畢竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不會受到太大的。最大的受害者是學生、普通教職員工。學生可能面臨低質量的服務和難就業的困境;教職員工可能面臨低收入、低社會地位、艱難的教學科研環境,甚至重新選擇學校和崗位的危險。
對於高校管理體系創新及責權利整合,因為主要涉及高校內部權力和利益調整,受影響最大的是高校管理層。但最終受益者是學生、教職員工、社會和國家。
三、績效預算制度供給分析
(一)制度供給主體及供給方式
高校績效預算制度供給主體包括正式主體和非正式主體。制度供給的正式主體只能是財政、教育主管部門和高校管理者。他們的區別在於該制度適用範圍是全國性、地方性或個體性。正式主體往往採取從上至下的供給方式,具有強制性、權威性和及時性。非正式主體主要是指非政府組織(學術或社會團體)、高校內部自發性創新個體或群體等,往往擔當制度創新的發現者、傳播者和推動者。他們對績效預算制度的供給常常是區域性、零散、緩慢和非強制性的,可能會從下至上引起制度演變。
(二)供給主體的供給意願、能力及供給成本分擔
正式主體站在提高資金使用效益,發展國家高等教育事業,更好地服務於人民和社會的立場,有強烈的供給意願。而且它掌握著組織和調動國家、部門和社會力量的權力,因而具有較強的供給能力。另外,高校績效預算制度創新涉及財政管理和監督體系、高校管理體系、新型高等教育關係的塑造和完善,成本很高,非正式主體也難以承擔。因此,理論上說,沒有正式主體的主導,該制度難以供給和施行。