論我國國有獨資公司的治理結構

一、國有獨資公司的治理結構　　在重新構建我國國有公司體制中，其基礎層企業將表現為兩種基本存在形式：多數是國家股占主導地位條件下的出資多元化的國有控股公司，包括一般有限責任公司和股份有限公司兩種具體形態；少數是國有獨資公司，這是有限責任公司中的一種特殊型別。當前，我國對國有企業進行公司制改造的主要包括兩個方面：即對多數原國有企業如何改制成為股份有限公司和有限責任公司，其關鍵問題是如何正確實現出資多元化，構建多元化投資主體問題；對少數原國有企業，則是改製為國有獨資公司問題。如果說前者的出資多元化屬於產權問題範疇的話，則對於國有獨資公司而言，關鍵則是公司治理問題。為什麼國有企業兩種形式的公司制改革，一個關鍵是產權問題，一個關鍵是治理問題？　　企業制度本來就包括產權制度和治理結構兩個方面，對國有企業進行改革，建立現代企業制度也是這兩個方面制度的改革，其目標是在堅持公有制條件下，企業產權制度和治理制度的獨立，前者獨立是後者獨立的基礎。但是這一共同要求對國有企業兩種不同形式的公司制改革所起的作用是不一樣的。對於組建出資多元化的公司來說，上講其產權結構沒有缺陷，如果實現了出資的多元化並實現了法人財產權，就能實現企業的產權獨立。在此基礎上，建立起規範化的公司治理結構，規範公司治理行為，治理獨立也能實現。在產權獨立和治理獨立的兩者關係中，產權問題是起基礎和決定作用的。對於國有獨資公司情況則不同，由於是獨資，其產權結構對保證企業產權獨立而言，是有根本缺陷的，它不可能做到產權獨立。在這種情況下，其治理制度的設計，對保證企業在治理上儘可能的獨立性對降低企業執行的制度成本，就有了決定意義。但由於產權決定治理，故其治理完全獨立是做不到的，只能是在其治理制度上作特殊設計，使之有儘可能的獨立性，以保障其在活動上有合理的獨立性，以適應市場經濟的需要。換句話說，即在國有獨資公司這一制度框架內，不存在規範公司治理結構的最優選擇，只能求得公司治理相對獨立性的次優選擇。這就使對治理制度的探討，成了國有獨資公司改革中的關鍵問題。　　當前國有獨資公司存在的主要問題，是治理結構模式很少體現企業在治理上的獨立性要求。任何一種公司形式從治理上看，都是兩個方面矛盾的統一。一方面，公司法人在治理上不能不獨立，同時，治理上的獨立性又不能不受資本最終所有權的制約，經營者集團又不能不受監督。這兩方面的統一，在股份有限公司和有限責任公司中，是通過股東會-董事會-經理層三者間的法定性和事實性的運作來解決的。法定性運作是指公司依法對三者責權的明確劃分，它既保證了資本的所有者股東對董事會的制約和控制，也保證了董事會在不涉及公司的存廢、分合和增減資本等根本問題時對生產經營的充分決策權。所謂事實性的運作，主要是指控股公司中股權的高度分散、用腳投票、股東主要追求股份的增值、利益相關者對公司治理的參與或等事實，進一步促成了公司治理上的獨立性。以上法定性運作和事實性運作對國有獨資公司都是不存在的。就法定性運作來講，由於它是獨資公司，當然不存在股東會的設定，也不可能有股東間的制衡關係來起保障董事會的獨立決策作用。相反，它的董事成員是由國家授權的部門或投資機構委派和更換的，如果這些國家授權部門或投資機構改革不到位，企業治理的獨立性就無從談起。即使改革到位了，企業治理的獨立性也難以實現，其根本原因是國家作為出資人行使了出資者所有權不可能不參與或影響公司治理。因此，為使國有獨資公司也成為市場經濟的微觀主體，必須對其治理結構作出特殊的制度設計，以保障公司在國有獨資這一制度框架內具有治理上的最大限度獨立性。這種特殊的制度設計的基本原則，只能是在國有獨資公司的現有組織機構中，讓一個機構主要代表出資人國家對企業的監督和控制。而另一個機構主要代表企業治理獨立性的要求，並使二者之間形成一種制衡關係。由於國有公司沒有股東會，而經理只是一個執行者，所以，代表出資人國家對企業的監督和控制同代表企業治理獨立性的機構只能是監事會和董事會。西方國家的國有企業中存在的雙重委員會制的作法的依據就在於此，實行雙重委員會制的國家的基本作法是讓監事會代表國家對企業監管和控制，而董事會代表企業治理上獨立性的客觀要求。　　但是，我國公司法對於國有獨資公司組織機構的設定中，找不到雙重委員會的治理結構。我國公司法對國有獨資公司組織機構的設定的規定是：（1）不設股東會，董事會的成員由國家授權的投資機構或國家授權的部門委派和更換。（2）不設監事會，監事會的主要職責（即檢查公司財務）由國家授權投資的機構或國家授權的部門直接行使（注：《公司法》第67條規定：“國家授權投資的機構或國家投資的部門依照，行政法規的規定，對國有獨資公司的國有資產實施監督管理。”），監事會的另一項職責是對董事和經理違法及損害公司利益的行為進行監督，在我國則由於董事會直接由國家授權投資的機構或國家授權的部門委派，因此，監事會這一監督職權被認為沒有必要。（3）董事會成員中有職工代表。在各國公司法中，有的國家規定董事只能由股東出任，有的國家對此不加規定，即可由非股東出任董事，後者的作法可能出於多種目的，但是它是基於有益於董事會加強決策地位則是無疑的。我國公司法第68條中規定國有獨資公司“董事會成員中應當有公司職工代表”。但是其目的並不主要是加強董事會在決策中的地位，而是由於國有獨資公司是國有企業，這樣作是為了體現職工作為國有企業主人翁對企業的民主管理的權利。　　我國公司法關於國有獨資公司的條文，涉及企業治理獨立性的，從形式上看，共有3條。一條是第66條規定：“國有獨資公司不設股東會，由國家授權投資的機構或國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項”，但公司的合併、分立、解散、增減資本和發行公司債務不在此列。授權行使的這“部分職權”實際上就是一般的有限公司股東會的“決定公司經營方針和投資計劃”之權，決定“公司的年度財務預算方案、決算方案”之權和決定“公司的利潤分配方案和彌補虧損方案”之權（注：參見《公司法》第38條。）。這對公司治理的獨立性當然具有重要意義，但“部分職權”是否包括上述三項全部，還要取決於授權。因此，這對於體現企業治理上的獨立性是遠遠不夠的。二是前面提到的第68條中“董事會成員中應有公司職工代表”的規定，這一條也有意義，但立法的著眼點和目的並不在於保持企業治理上的獨立性，故其實際作用也很有限。三是第72條的規定，即“經營管理制度的健全、經營狀況較好的大型國有獨資公司，可以由國務院授權行使資產所有者的權利。”這條規定中的“行使所有者的權利。”的表述，容易被誤解為國有獨資公司可以完全獨立了，既可在治理上獨立，也可以在產權上獨立。實際上這一條規定根本不涉及基礎層次上的國有獨資公司。它指的.是在授權制思路下，中介層中的控股公司和企業集團的母公司，經國務院授權可代表國家行使所有者的權利。它與基礎層企業中的國有獨資公司，在產權上和治理上是否獨立，是沒有關係的。　　由以上可以看出，我國現行公司法並沒有考慮到，在國有獨資公司的產權結構不能保證其治理獨立的條件下，如何通過治理制度的設計加以補救的問題。下面我們借鑑國外公司治理的經驗，從立法的角度，並結合我國的實際，就國有獨資公司治理獨立性問題提出一些構想。