行政機關實施證據先行登記儲存中的題目及對策

近年來，隨著行政處罰法的實施，行政機關的執法行為日趨規範，但在執法過程中仍存在一些，以證據先行登記儲存為例，2003年至2006年，臨朐法院行政庭共審結涉行政處罰案件18起，其中有10件涉及到證據登記儲存題目。為此，本文結合審判實踐，就行政機關證據先行登記儲存題目進行，以期對行政執法有所裨益。　　一、證據登記儲存的概念　　《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定，行政機關收集證據，在證據可能滅失或者以後難以取得的情況下，經行政機關負責人批准，可以先行登記儲存，並應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關職員不得銷燬或者轉移證據。從三十七條可以看出，實施證據先行登記儲存是行政執法機關在對立案工作進行調查過程中碰到特殊、緊急情況時所採取的一項證據保全措施，它在實施時必須符合以下要件：（1）必須是在特殊、緊急情況下實施；（2）在七日內作出處理決定；（3）須經行政執法機關負責人的批准；（4）登記儲存的物品是須是與違法行為直接關聯的證據；（5）對採取保全的物品進行登記。證據先行登記儲存作為獲取證據的一個重要途徑，在行政處罰中發揮著重要作用，因此在行政執法部分日常執法中使用頻率也比較高。　　二、在實施證據先行登記儲存中存在的題目　　在執法過程中，一些行政執法機關和執法職員對證據登記儲存概念及適用要件的熟悉上存在誤區，導致在調查取證時不能依法、全面、客觀進行。主要有以下幾個方面：　　1、超過法定期限實施證據登記儲存。行政處罰法第三十七條第二款規定，實施證據先行登記儲存，應當在七日內及時作出處理決定，假如行政機關在七日內不能做出處理，則應將登記儲存的證據發回給所有人。對於這一款規定，一些行政執法機關和執法職員以為，處罰法規定的時間太短，七天內不可能作出處理決定，從而超出法定期限進行證據登記儲存。例如在王某訴貿易局行政違法一案中，貿易局在查處未經定點屠宰生豬時，對行政相對人私宰的生豬肉產品進行登記儲存後，七日內未作出處理決定，也沒將生豬肉產品發回給行政相對人，從而引發行政糾紛。　　2、任意擴大證據登記儲存範圍。實行證據先行登記儲存，必須是在特殊、緊急情況下，如證佔有可能滅失、時過境遷後將難以取得等，行政執法機關才能實施。對沒有必要進行證據登記儲存，或通過詢問筆錄、證人證言、現場筆錄等其他證據就能夠確定行政相對人違法事實的，則不能採取該措施。在執法中，行政機關往往把握不準實施證據登記保護的條件，在沒有必要採取證據登記儲存或用其他證據就足以認定行政相對人違法的情況下，任意擴大其範圍，以貌似正當的方式進行變相的強制扣押。如我院審理的宋某訴局交管行政徵收案中，交通局為責令原告交納規費，在不必要的情況下將宋某的摩托車扣押，聲稱需要登記儲存，原告不服，提起行政訴訟，經審理，依法判決被告將車返還。　　3、需要儲存的證據不予登記或登記不規範。登記儲存物品是採取這項措施必不可少的`一個環節，行政執法機關在現場提取證據後，應當製作登記儲存物品的清單。但行政機關在執法中往往忽略了這一點，通常只考慮證據登記儲存的“實質”，在形式和程式上存在瑕疵，或者不製作證據先行登記儲存單，或者不認真規範製作，馬馬虎虎，草率了事，漏填或者用“一車、一筐、半箱”等含糊單位標記，以至於不能完全、正確地反映登記儲存的物品，輕易與相對人在儲存物品的名稱、種類、數目、質量等方面產生分歧，引發行政複議或行政訴訟。如我院審理的一起工商行政強制案件中，工商行政治理部分在登記儲存物品清單中只表明衣服三箱，最後法院支援了原告的主張。　　4、實施先行登記儲存的物品與被處罰行為無關聯性。先行登記儲存的物品作為證實案件真實情況的證據，必然具有客觀性、關聯性和正當性三個基本特徵，它必須與違法行為有直接必然聯絡的。但行政機關在執法過程中，往往不留意這一點，如***執法部分在查處違反市容治理亂貼手機廣告案時，對與違法行為毫無關聯的手機實施先行登記儲存，違反證據關聯性的原則要求，從而引起矛盾糾紛和行政訴訟，造成被動局面。　　5、未經行政機關負責人批准實施登記儲存。進行證據登記儲存，必須經行政執法機關負責人批准，這種批准可以是“一案一批”，也可以是“事先授權”，即在明確具體標準的情況下，授予行政執法職員根據具體情況處置的權力，行政執法職員採取“先行登記儲存”後，應及時向行政機關負責人彙報。但在實際操縱中，執法職員往往憑藉個人一時衝動，感情用事，在未經批准的情況下，隨意採取先行登記儲存措施；或者在情況緊急的情況下，為保全證據而採取這種措施，事後怠於向負責人彙報，以求追認。　　三、解決證據登記儲存的幾點建議　　1、慎用證據先行登記儲存措施。在、法規或規章對強制措施有規定的情況下，最好不要採取先行登記儲存。如在處理無照經營案件中，採取查封、扣押強制措施比先行登記儲存有很多優點。一是時限長。查封、扣押最長期限可以30天；先行登記儲存作為取證的一種手段，在7天內必須做出處理。二是處理方便。《工商行政治理機關行政處罰程式暫行規定（修正）》中規定，“所查扣的物品，在3個月內無法找到相對人的，應當作為無主財產，上繳財政”，先行登記儲存就缺乏這種特殊規定。　　2、靈活運用其他證據。在日常執法中，不同證據因執法物件、依據法規的不同而各有上風，行政執法機關應當隨著執法環境的變化，靈活運用各類證據，認定相對人違法行為。例如在一些案件中，證據不可能瞬間消失或滅亡，或者案情比較簡單清楚，可以採取調查筆錄、視聽資料和勘驗筆錄等其他形式往收集、證實和認定行政治理相對人的違法事實，不必非要採取先行登記儲存這一方式收集證據。　　3、依法實施證據登記儲存措施。實施“先行登記儲存”措施，必須經行政機關負責人批准。這一核准原則的設立，從立法者、實施者的角度闡明瞭作出這一具體行政行為，不能憑藉個人一時衝動，感情用事。在緊急的情況下，可以先口頭徵得機關負責人同意，事後應及時補辦書面審批手續。　　4、認真制發有關執法文書。證據先行登記儲存是一項嚴厲的執法活動，實施時必須嚴格按程式履行相關手續，按照有關規定製發證據先行登記儲存通知書和物品清單。製作通知書時，應嚴格按照本行業規定的格式文書書寫，並親手交給行政治理相對人；製作證據儲存清單時，必須有當事人在場，當事人不在場可以邀請其他職員參加。對物品進行盤點，明確、通用的計量單位登記造冊，具體記錄物品的名稱、規格（外形）、包裝、提取的位置等。在製作完畢後，當場交由當事人或其他職員核對，確定無誤後簽字、蓋章，避免日後再生異議。　　5、加強行政執法隊伍素質建設。不斷進步行政執法職員業務素質，是推進依法行政的重要保障。要強化對行政執法隊伍的政治和法律、法規培訓。對濫用、錯用、誤用先行證據登記儲存，造成當事人、財產損失，責令相關職員承擔賠償責任，以此強化執法職員的責任，督促他們在實施證據先行登記儲存措施時，依法、公道、慎重對待，正確適用該措施。