摘要：本文對我國海事部門實施船載危險貨物申報管理所依據的法律體系進行梳理，並通過對實際執行過程中發現的幾個問題進行原因分析，提出完善相關工作的建議。
關鍵詞：船載危險貨物 法律體系 申報管理
對船載危險貨物運輸實施安全監督管理是國家賦予海事部門的法定職責。多年以來，海事部門已逐步建立起一套有效的監管機制，其中，實施船舶載運危險貨物進出港申報審批是一個重要抓手。為了保障申報制度的順利執行，海事部門對配套的法律體系不斷進行完善，但在航運業快速發展的情況下仍然顯得相對滯後，在實際執行過程中也存在一些問題，影響了監管效用的充分發揮。
一、有關申報管理的法律體系概述
目前，我國針對船載危險貨物申報管理的要求主要是通過行政許可的方式來實現的，按照經修訂的《海事行政許可條件規定》(交通運輸部令2015年第7號)和《海事行政執法政務公開指南》，該項行政許可名為“載運危險貨物和汙染危害性貨物進出港口審批”，包括危險貨物和汙染危害性貨物兩種情況。遵循這樣的劃分原則，設立該許可的法律法規可以分為兩類，一類是以危險貨物作為調整物件的，包括了《海安法》、《港口法》和《內河條例》;另一類以汙染危害性貨物作為調整物件，主要是《海環法》和《防汙條例》;《危化條例》則相對特殊，只針對危險化學品。
為了使法律法規得到有效執行，交通運輸部先後制定、修訂了《水路危險貨物運輸規則(第一部分)水路包裝危險貨物運輸規則》(交通部令1996年第10號)、《防治船舶汙染內河水域環境管理條例》(交通部令2005年第11號)、《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》(交通運輸部令2012年第4號)、《港口危險貨物安全管理規定》(交通運輸部令2012年第9號)、《船舶及其有關作業活動汙染海洋環境防治管理規定》(交通運輸部令2013年第17號)、《海上海事行政處罰規定》(交通運輸部令2015年第8號)、《內河海事行政處罰規定》(交通運輸部令2015年第9號)等配套規章以及相應的技術標準和規範性檔案，從而形成了一個相對成熟的法律體系。
二、存在的問題及原因分析
1、法規調整物件交叉重疊
《危化條例》對危險化學品進行了定義，《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》明確了危險貨物的範疇，汙染危害性貨物的含義則通過《防治船舶汙染內河水域環境管理條例》和《船舶及其有關作業活動汙染海洋環境防治管理規定》對內河和沿海兩個適用範圍做出不同的表述。通過比較可以發現危險貨物、汙染危害性貨物以及危險化學品三者的範圍存在相當一部分的重合，對於這部分貨物而言，法規的適用成為了一個難題。另外，《港口危險貨物安全管理規定》也有危險貨物的定義，但是範圍相對較小，存在著適用海事申報要求的危險貨物或汙染危害性貨物不屬於港口危險貨物作業認可範圍的情況，造成海事申報的許可條件無法滿足。
2、許可事項表述不嚴謹
按照《港口法》，海事部門負責船舶載運危險貨物進出港口申報的審批，與港口行政管理部門所負責的危險貨物港口裝卸作業審批是相互銜接的兩個許可事項。但《海環法》卻將兩種行為結果混為一談，比如其第六十七條“……必須事先向海事行政主管部門申報。經批准後，方可進出港口、過境停留或者裝卸作業”，此種表述容易引發相對人對部門職責劃分的誤讀。此外，《海安法》中也有類似規定，考慮到在當時的體制下，其表述是符合主管機關的職能定位的，但水監體制改革已完成多年，原規定已經不符合形勢發展的要求。
3、進港申報執行不便
部海事局在《關於印發<防治船舶汙染海洋環境管理條例>實施意見的通知》(海法規〔2010〕118號)中明確了辦理船舶進港貨申報的主體是接收貨物的貨物所有人或者代理人，辦理船舶出港貨申報的主體是託運貨物的貨物所有人或者代理人。在實際工作中，因為進出港的貨申報主體不同，給行政相對人帶來了一定的負擔。特別是對於進港的大型集裝箱船舶來說，辦理貨申報的主體是數量眾多的收貨人或代理人，由於承運人對收貨人缺乏約束手段，如果收貨人不及時主動申報或者委託申報，那麼船舶適載申報也將無法辦理，對船舶的進出港造成直接影響。
4、瞞報謊報缺乏定義
現行法律規範未對拒報、瞞報、匿報、謊報、漏報、夾帶等名詞進行解釋，造成了海事部門和行政相對人對法規適用出現不同意見。比如，《危化條例》第六十三條“託運人未向承運人說明所託運的危險化學品的種類、數量、危險特性”與第六十四條“託運人……不得將危險化學品匿報為普通貨物”意思相近，但法規將兩者分別表述，並且對應的處罰額度相差較大，可能會出現選擇性處罰的情況，因此如何區分兩種情形亟需明確。此外，對於《危化條例》第六十四條中的“在普通貨物中夾帶危險化學品”和“將危險化學品匿報為普通貨物”兩種情形，許多執法人員也存在一定的認知困惑。
5、瞞報謊報覆蓋面不全
目前針對瞞報謊報等行為提出管理規定或罰則的法律檔案包括《海環法》第七十四條、《危化條例》第八十六條和第八十七條、《海上海事行政處罰規定》第四十二條和第四十三條以及《內河海事行政處罰規定》第二十六條和第二十八條。通過對這些法律條款進行梳理，可以發現瞞報謊報的適用範圍並不全面，對於沿海運輸的危險貨物來說，除非已經納入汙染危害性貨物名錄或危險化學品名錄，否則沒有依據對其瞞報謊報行為實施處罰，只能按船舶載運危險貨物進出港口未經批准的條款進行處罰。
6、瞞報謊報處罰有爭議
按照通常理解，瞞報、謊報、夾帶等都是基於船載危險貨物或汙染危害性貨物需要辦理申報手續而言的，但海事部門內部對於如何界定這幾種行為與未按要求辦理申報行為之間的關係一直存在著爭議，並直接影響行政處罰的實施。有觀點認為這幾種行為均屬於未按要求辦理申報的情形，是對其中原因作進一步的定性，因而應視為同一違法行為，並適用《行政處罰法》“一事不再罰”的原則，既可以依據未按要求辦理申報的條款進行處罰，也可以根據具體原因和責任主體對照瞞報或者謊報的條款進行處罰。同時，也有人認為兩者屬於獨立的違法行為，並且責任主體不同，應該分別予以處罰。